Riassunto Diritto Amministrativo F. G. Scoca

Riassunto del manuale ” Diritto Amministrativo ” a cura di Franco Gaetano Scoca – ultima edizione.

Capitolo I

La pubblica amministrazione e la sua evoluzione

§ 4 L’ organizzazione regionale ( diritto amministrativo Scoca )

La Carta costituzionale, in vigore dal 1 gennaio 1948, ha arricchito il panorama degli enti pubblici territoriali, inserendovi la Regione ex art. 114 Cost., designato quale ente dotato di potere legislativo, in determinate materie di cui all’art. 117 Cost, nonché di potere statutario e con attribuzione di funzioni amministrative previa devoluzione alla sua competenza legislativa.

La Regione, di fatto, esercitava le sue funzioni amministrative mediante delega alle Provincie, ai Comuni ed agli altri enti locali ovvero mediante propri uffici, rimanendo un centro di indirizzo, promozione e coordinamento di attività operative demandate ad enti già esistenti.

Istituite tardivamente nel 1970, le Regioni hanno sviluppato le loro strutture operative, invece di delegare le loro funzioni agli enti locali ovvero di avvalersi dei loro uffici, con l’effetto di appesantire l’organizzazione pubblica complessiva al punto che numerosi organi vengono a decidere, fornire pareri, sviluppare intese in modi e forme diverse.

Con la riforma del Titolo V della Costituzione, legge cost. 18 ottobre 2001, n.3, è stato modificato l’art. 114 Cost, per cui si è delineata una nuova potestà legislativa in capo alle Regioni che si estende ad ogni materia (diritto amministrativo scrive Scoca ) non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 4, Cost.), e cioè si è invertito il previgente sistema che lasciava allo Stato la competenza generale e residuale ed attribuiva alle Regioni la potestà legislativa solo nelle materie tassativamente elencate.

Il nuovo criterio generale di distribuzione delle funzioni amministrative tra enti di governo territoriali si basa sui principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza, per cui le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurare l’esercizio unitario, siano conferiti a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato (art. 118, comma 1, Cost.).

Tale nuovo criterio non è stato ancora pienamente attuato, in quanto sono presenti forti resistenze nella ripartizione delle funzioni amministrative.

§ 5 Le riforme dell’ultimo decennio del secolo scorso

A partire dagli anni Novanta sono stati aggiornati i vecchi modelli organizzativi e ne sono stati disegnati di nuovi.

Le riforme si sono ispirate ai principi della separazione delle funzioni di indirizzo e controllo (che spettano all’organo politico: Sindaco-Presidente della Provincia, Giunta, Consiglio) dalle funzioni operative e di gestione (che spettano ai dirigenti o ai responsabili del servizio), della razionalizzazione e della flessibilità organizzativa nonché della semplificazione amministrativa.

In particolare, il principio della separazione delle funzioni politico – amministrative da quelle prettamente amministrative è stato affermato in sede di privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche, per cui gli organi di ogni amministrazione si distinguono in organi politico – amministratici, c.d. organi di governo, ed in organi tecnico – amministrativi, identificati nella dirigenza.

E’ stata altresì riordinata la Presidenza del Consiglio come struttura destinata ad assicurare l’unità di indirizzo politico ed amministrativo del Governo, con compiti di impulso, indirizzo e coordinamento nonché l’organizzazione interna dei Ministeri con riduzione del relativo numero da 19 a 12, poi a 14 ed infine a 18, in attesa di successiva riduzione.

La struttura organizzativa del Ministero trova strutture di primo livello, quali dipartimenti o direzioni generali. Viene disciplinata la figura del Segretario generale, ma solo per i Ministeri articolati in direzioni generali e sono previsti uffici di diretta collaborazione con il Ministro.

Dato saliente è l’introduzione delle Agenzie, strutture organizzative autonome, talvolta dotate di personalità giuridica, che svolgono attività di carattere tecnico – organizzativo di interesse nazionale, operando al servizio della amministrazioni pubbliche comprese quelle regionali e locali e sottoposte ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro.

Ulteriori modificazioni sono state introdotte nel periodo 2002 – 2004.

In particolare, è stata disposta la trasformazione della Prefettura in Ufficio territoriale di Governo (UTG), con relativo ridimensionamento dei compiti di mero coordinamento con gli altri uffici periferici dello Stato.

A partire dagli anni Novanta, agli enti territoriali minori, quali Province e Comuni, è stata attribuita autonomia normativa, organizzativa e  amministrativa, nonché impositiva e finanziaria nell’ambito dei propri statuti e regolamenti e leggi di coordinamento con la finanza pubblica.

Il Sindaco ed il Presidente della Provincia sono eletti direttamente dal corpo elettorale e l’assetto organizzativo interno degli enti territoriali minori è disciplinato dalla legislazione nazionale che regola altresì il sistema elettorale degli organi di governo e delle funzioni fondamentali ai sensi dell’art. 117 Cost.

In definitiva, alla luce delle ultime riforme del quadro amministrativo pubblico, questo si presenta assai diverso da quanto previsto originariamente, in quanto alla semplicità è seguita la complicazione, alla uniformità la differenziazione dei modelli, all’accentramento il decentramento e l’affermazione delle autonomie, per cui il risultato non può essere ritenuto soddisfacente in quanto l’evoluzione del sistema si è rilevato affatto lineare per i molteplici ritardi e cambiamenti di indirizzo. Così nel caso della riforma della distinzione tra funzioni politico – amministrative e funzioni prettamente amministrative, laddove la finalità espressa era propriamente quella di garantire il ruolo di indirizzo e direzione da parte delle forze politicamente maggioritarie e l’imparzialità da sottrarre agli organi politici, per cui i dirigenti (organi tecnici) sono stati posti alle dipendenze degli organi politici.

§ 7 La fisionomia attuale dell’amministrazione pubblica

A seguito del passaggio dal tipo di amministrazione concentrata tutta nello Stato al sistema attuale caratterizzato dal principio autonomistico, il panorama dell’amministrazione pubblica risulta fortemente caratterizzato intorno agli enti territoriali che, nel quadro di una eccessiva complessità, incidono negativamente sul frazionamento delle competenze degli uffici delle varie amministrazioni da cui i diversi tentativi di ridurre i medesimi enti territoriali mediante l’abolizione delle Province, al fine di rendere più semplice il quadro amministrativo generale e più spedita l’azione amministrativa.

Infatti, intorno agli enti territoriali operano numerose strutture pubbliche e private, a volte ritenute inutili, tanto che migliaia sono i soggetti che vanno a comporre il quadro dell’organizzazione amministrativa pubblica con relativo sovrappeso nella spesa per il mantenimento degli stessi…

Capitolo II

Le amministrazioni come operatori giuridici

§ 1 Le amministrazioni come figure soggettive

Fin qui abbiamo considerato le amministrazioni pubbliche come strutture organizzative, i cui modelli si sono evoluti nel tempo. Ora consideriamo le amministrazioni pubbliche come operatori giuridici, alle quali è affidato il compito di curare gli interessi pubblici mediante strumenti giuridici, ossia con atti giuridici e ponendo in essere fattispecie giuridiche.

Le amministrazioni pubbliche, pertanto, si presentano come figure soggettive, ossia centri di riferimento di situazioni giuridiche soggettive che consentono loro di operare giuridicamente.

La soggettività giuridica è riconosciuta sia a persone fisiche che giuridiche, da cui la distinzione tra centro di azione e centro di responsabilità nell’agire giuridico che implica non soltanto la soggettività giuridica, ma altresì l’avere il riconoscimento della personalità giuridica.

In particolare, M.S. Giannini indica la soggettività giuridica immateriale allorché si pongono problemi di ordine patrimoniale ai fini della tutela della sicurezza dei traffici che deve avere una struttura giuridica di riferimento ai fini della tutela dei terzi.

Le amministrazioni pubbliche, di fatto, possono anche non avere personalità giuridica ma restano pur sempre figure soggettive.

Tuttavia, numerose sono le amministrazioni pubbliche aventi personalità giuridica, quali lo Stato e tutti gli enti pubblici, sia territoriali che funzionali.

Le figure soggettive non personificate, invece, sono molto più numerose nell’ambito del diritto pubblico, in quanto la legge attribuisce loro la personalità giuridica secondo i principi del diritto pubblico.

Invero, l’elemento che contraddistingue la persona giuridica è l’essere un centro di imputazione giuridica, da cui derivano atti ed effetti giuridici, con la consequenziale responsabilità patrimoniale di cui essa risponde soprattutto nel campo degli affari economici.

Nel settore pubblico, restando essenziale la nozione di soggetto giuridico, appare meno rilevante la nozione di persona giuridica, mentre ciò che conta è che vi siano centri di imputazione dell’attività diretta alla cura degli interessi pubblici, tanto che il legislatore ha previsto che le amministrazioni acquistino o perdano la personalità giuridica senza conseguenze sul piano sistematico.

§ 2 Nozione di imputazione giuridica

Le figure soggettive sono tali in quanto agiscono, svolgono azione giuridica, ossia pongono in essere atti rilevanti per il diritto. Esse restano semplici organismi, apparati amministrativi che vengono inseriti nel loro quadro organizzativo secondo apposite norme di organizzazione ed a tali figure sono imputati gli atti che esse compiono.

Il problema dell’imputazione veniva originariamente risolto mediante il modello della rappresentazione necessaria, per cui l’atto giuridico compiuto da una persona fisica produce direttamente effetto nei confronti della persona giuridica, ai sensi di cui all’art. 1388 c.c.

Dunque, alla persona giuridica vengono imputati soltanto gli effetti giuridici prodotti dagli atti compiuti dal rappresentante, così come accade nella rappresentanza delle persone fisiche incapaci.

Nella seconda metà del secolo scorso si è posto anche il problema della capacità di agire della persona giuridica unitaria dello Stato, in quanto il previgente modello della rappresentanza è apparso inadeguato per la struttura organizzativa della persona giuridica dello Stato, che comporta un numero rilevante di rappresentanti e per le limitazioni proprie del modello della rappresentanza che riguarda soltanto gli atti volontari e quelli negoziali, per cui l’atto compiuto dal rappresentante resta come atto del rappresentante e non viene considerato come atto del rappresentato

Viene allora elaborato un diverso modello di imputazione giuridica, la c.d. teoria organicistica dello Stato, per cui lo Stato viene inteso come organismo superiore, amplificazione dell’organismo umano, e come questo capace di volere ed agire attraverso i propri organi, per cui gli effetti dell’atto compiuti dalla persona giuridica sono imputati all’organo che viene riconosciuto titolare dell’azione compiuta.

Con la figura dell’organo, infatti, si ha un rapporto di imputazione rispetto al quale l’effetto giuridico dell’atto non viene soltanto imputato alla persona giuridica, ma anche l’atto giuridico che lo produce, per cui si ha imputazione di effetti e di atti nei termini di imputazione formale.

Tuttavia, la persona giuridica è anche il soggetto titolare dell’atto, in quanto autore del medesimo, per cui si delinea un rapporto di immedesimazione organica tra l’organo e la persona giuridica.

Di immedesimazione organica si può parlare a condizione che tale nozione sia intesa nel rapporto di imputazione svincolata dalla sua concezione originaria, in cui essa serviva ad attribuire la capacità di agire alle persone giuridiche che attraverso gli organi in esse immedesimati acquistavano esse stesse la capacità di agire

La figura soggettiva, infatti, diventa titolare di atti giuridici, ma per avere la capacità di compierli deve sussistere il rapporto organico tra gli atti ed i suoi organi.

Di qui l’imputazione indiretta dell’atto ad un soggetto diverso dal suo autore che dipende necessariamente dalla naturale inidoneità in cui il soggetto della imputazione si trova nel produrre fattispecie giuridiche.

Nella teoria organicistica, infatti, l’organo è inserito necessariamente nel quadro organizzativo della persona giuridica, per cui si presenta come ufficio ovvero come titolare dell’ufficio, con attribuzione e delimitazione dei relativi compiti.

L’organo, peraltro, è necessariamente una o più persone fisiche, in quanto la persona fisica è termine essenziale per il rapporto di immedesimazione dal momento che è la sola ad avere la idoneità naturale di agire, di compiere atti giuridici. Pertanto, è la sola alla quale è possibile imputare atti giuridici da essa materialmente compiuti.

Nel rapporto di imputazione corre il termine attivo, ossia il centro di imputazione, ed il termine passivo, ossia il centro cui si imputa.

Le figure soggettive diverse dalle persone fisiche sono i termini passivi del rapporto di immedesimazione e l’imputazione degli atti e degli effetti riguarda i loro organi, quali termini attivi del rapporto.

L’imputazione organica, fondata sull’idea della immedesimazione dell’organo nella struttura organizzativa della persona giuridica, comporta che sia quest’ultima titolare delle situazione giuridiche attive e passive nonché di poteri e doveri da cui l’adozione di atti giuridici imputati alla persona giuridica…

§ 4 Organo ed ufficio

La nozione di organo (es. dirigente del Comune) rileva soltanto rispetto al tema delle imputazioni giuridiche, in quanto l’organo è un centro operativo di imputazione di atti ed effetti della persona giuridica.

Tale nozione di organo non attiene al tema della organizzazione in senso proprio, in quanto esso si qualifica come ufficio di imputazione.

Infatti, l’organo quale strumento di imputazione deve essere riguardato come ufficio (es. ufficio tecnico del Comune), e cioè come entità organizzativa. Di qui il problema del rapporto di imputazione che si radica nell’organo oggettivamente considerato come ufficio, ovvero nella persona fisica preposta a tale ufficio?

In tale ottica, il rapporto di imputazione corre tra la persona fisica c.d. titolare dell’organo e la figura soggettiva, per cui organo in senso proprio dovrebbe essere considerata la persona fisica indicata come titolare dell’organo, inteso come ufficio.

Di fatto, l’organo è parte integrante della complessa struttura organizzativa della figura soggettiva, per cui tale può essere inteso come ufficio e costituisce una specie del più ampio genere di uffici…

Capitolo III

Le strutture organizzative

§ 1 Il disegno organizzativo delle strutture

Le strutture delle amministrazioni pubbliche sono il supporto necessario per lo svolgimento di attività complesse a queste demandate in funzione del risultato finale.

Secondo la scienza dell’organizzazione, il tema dell’organizzazione investe il problema della divisione, coordinamento e razionalizzazione del lavoro di più persone. Problema avvertito da ogni struttura operati e non soltanto nelle amministrazioni pubbliche, in quanto si pone la questione della distribuzione dei compiti differenziati su una pluralità di centri di lavoro secondo criteri e principi idonei ad assicurare il raggiungimento di propri scopi.

Le strutture organizzative pubbliche, in particolare, sono organizzazioni formali, costituite per raggiungere scopi determinati sulla base di atti formali di costituzione, modificazione e di estinzione secondo il principio di legalità che le avvolge. Inoltre, queste sono burocratiche, in quanto l’attività lavorativa fondamentale è regolata dal principio procedimentale costituita dalle fasi di iniziativa, acquisizione e valutazione dei dati di conoscenza, decisione ed esternazione degli atti giuridici finali nonché delle attività a queste strumentali.

Ciascuna di tali attività costituisce una funzione in senso atecnico, finalizzata al raggiungimento del risultato finale unitario.

 

Queste sono soltanto alcune delle 188 pagine che compongono il riassunto del manuale ” Diritto Amministrativo ” di  Scoca.

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7 commenti su “Riassunto Diritto Amministrativo F. G. Scoca”

  1. Ciao Giovanni, mi occorrono i riassunti ben fatti di diritto amministrativo dello Scoca, ultima edizione.
    Dimmi il prezzo e come potrei eventualmente acquistarli.

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